AÇÃO POPULAR
POR Gustavo Dias Oliveira
I – INTRODUÇÃO
A Constituição Nacional de 1988 faz referência no seu art. 5º, inciso LXXIII, à ação popular. A ação popular é um remédio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão com o objetivo de obter controle de atos ou contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio federal, estadual ou municipal, ou ao patrimônio de autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas que recebem auxilio pecuniário do poder público.
A ação popular, que é regulada pela Lei 4.717 de 29 de junho de 1965, possibilita que qualquer cidadão tenha o direito de fiscalização dos atos administrativos, bem como de sua possível correção, quando houver desvio de sua real finalidade.
A nossa Constituição dispõe no referido artigo, que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular o ato lesivo ao patrimônio público ou entidade que o Estado participe, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
Esse direito de todo cidadão ser um fiscal dos atos e contratos administrativos, garantido constitucionalmente pela ação popular, vem a ser uma forma de garantia da participação democrática do próprio cidadão na vida pública, baseando-se no princípio da legalidade dos atos administrativos e também no conceito de que a coisa pública é patrimônio do povo, garantindo assim a sua titularidade da cidadania, exercendo seus direitos políticos.
É ainda oportuno o esclarecimento do professor Michel Temer “ Se é coisa do povo, a este cabe o direito de fiscalizar aquilo que é seu. Pertence-lhe o patrimônio do Estado. Por isso é público”. Verifica-se que há um sistema de fiscalização efetivado por meio de uma representação popular.
II – REQUISITOS
As condições gerais da ação popular são as mesmas para qualquer ação, isto é, a possibilidade jurídica do pedido, o interesse de agir e a legitimidade para a causa[1]
A legitimidade da ação parte do princípio de que a Carta Magna assegura, em seu texto, a qualquer cidadão a possibilidade de propor ação popular contra atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural. Para propor ação popular se requer, antes de mais nada, que o autor seja cidadão brasileiro no exercício de seus direitos cívicos e políticos. A prova de cidadania, segundo o § 3º do art. 1º da Lei n.º 4.717, de 29 de junho de 1965, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.
A ação popular, em seu requisito objetivo, se refere à natureza do ato ou da omissão da administração pública a ser impugnado que deve ser, obrigatoriamente, lesivo ao patrimônio público. A lesividade do ato ou da omissão deve ser concretamente provada na ação, se tornando assim requisito desta.
O desvio de poder da Administração, quando obedece a lei formalmente, afastando-se de seus objetivos, já é há muito tempo considerado como uma modalidade de ilegalidade dentro do nosso Direito Administrativo, ensejador do cabimento de ação popular.[2]
III – DAS PARTES
A legitimidade ativa surge do princípio constitucional (art. 5.º, LXXIII) que assegura a qualquer cidadão, seja ele cidadão brasileiro nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 21 anos, e ainda, o português equiparado, no gozo dos seus direito políticos, isto é, o eleitor, tem a possibilidade de propor ação popular. Exclui-se, portanto, aqueles que tiverem suspensos ou declarados perdidos seus direitos políticos. O cidadão menor de 21 tendo adquirido o direito de eleitor, não há necessidade de assistência.
A Súmula 365 do Supremo Tribunal Federal entende que a pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.
Os sujeitos passivos da ação, segundo o art. 6º,§ 2º da Lei 4.717/65, são: as pessoas públicas ou privadas, os autores e participantes do ato e os beneficiários do ato ou contrato lesivo ao patrimônio público.
IV – COMPETÊNCIA
A competência para processar e julgar a ação popular é determinada conforme a origem do ato impugnado, de acordo com o art. 5º da Lei 4. 717/65. Toda e qualquer autoridade será julgada em primeira instância, podendo ser interposto todos os recursos cabíveis no ordenamento jurídico brasileiro. Se o ato impugnado foi praticado por autoridade, funcionário ou administrador de órgão da União, autarquia ou entidade paraestatal da União, por exemplo, a competência é do juiz federal da Seção Judiciária em que se consumou o ato.
V – LIMINAR NA AÇÃO POPULAR
O pedido de liminar na ação popular, desde que atenda os requisitos específicos do periculum in mora e do fumus boni juris, é admitido expressamente pelo § 4.º do art. 5º da Lei 4.717/65. A liminar em ação popular foi introduzida pelo art. 34 da Lei 6.513, de 20 de dezembro de 1977, que dispõe: “Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado”.
VI – SENTENÇA E COISA JULGADA
Na ação popular, se o juiz decidir pela procedência da ação, o ato impugnado será inválido e haverá a condenação dos responsáveis ao pagamento de perdas e danos aos beneficiários, condenação dos réus às custas e despesas com a ação e honorários advocatícios e a produção de efeitos de coisa julgada erga omnes.
Quando a ação é julgada improcedente, deve-se investigar as causas de sua improcedência, para analisarem seus efeitos como observa Alexandre de Morais3:
“Se a ação popular for julgada improcedente por ser infundada, a sentença produzirá efeitos de coisa julgada erga omnes , permanecendo válido o ato. Porém, se a improcedência decorrer de deficiência probatória, apensar da manutenção da validade do ato impugnado, a decisão de mérito não terá eficácia de coisa julgada erga omnes, havendo possibilidade de ajuizamento de uma nova ação popular com o mesmo objeto e fundamento, por prevalecer o interesse público de defesa da legalidade e da moralidade administrativas, em busca da verdade real”.
VII – DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA AÇÃO POPULAR
A atuação do Ministério Público na ação popular é regulada pelo § 4º do art. 6º da Lei n.º 4.717/65 e atribuiu funções ao Ministério na ação popular, algumas obrigatórias e, outras facultativas. As funções obrigatórias são as de: acompanhar a ação e apressar a produção da prova (art. 6º, § 4º); promover a responsabilidade civil ou criminal, dos que nela incidirem (art. 6º, § 4º), hipótese em que atuará como autor. A referida lei tornou obrigatória a participação do Ministério Público, embora ele não possua legitimidade para a propositura da ação, deve providenciar para que as requisições de documentos e informações previstas no art. 7º, I, b sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz (art. 7º, § 1º); promover a execução de sentença condenatória quando o autor não o fizer, nos termos do artigo 16. Já as funções facultativas são: a de dar continuidade ao processo em caso de desistência ou absolvição de instância (extinção do processo, sem julgamento do mérito, por falta de providências a cargo do autor), é o que reza o art. 9º, ao assegurar a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação; é também facultativo o Ministério Público recorrer de decisões contrárias ao autor, o que também pode ser feito por qualquer cidadão.
A lei da ação popular impede expressamente que o Ministério Público assuma a defesa do ato impugnado ou de seus autores, mas não de se manifestar contra ou a favor da ação. Pode-se assim dizer, que a função do Ministério Público, na ação popular, é a de fiscal da lei, apontando qualquer irregularidade ou ilegalidade no processo, podendo opinar pela procedência ou improcedência da ação.
VIII – CONCLUSÃO
Nós como cidadãos, somos donos do patrimônio público, e por isso devemos privá-lo dos maus administradores públicos que agem em nosso nome. Significa que têm eles o dever de agir dentro dos parâmetros da moralidade e não causar qualquer prejuízo ao nosso patrimônio, igualmente, devem zelar pelo meio ambiente e preservar o patrimônio histórico-cultural. Quando isso não ocorre, e se pratica um ato que prejudique o patrimônio público, é nosso dever como cidadão lutar para que esse ato lesivo seja anulado. Para isso, precisaremos promover uma ação popular, que terá um fim preventivo ou repressivo objetivando a anulação do ato prejudicial ao patrimônio público que será cabível também quando o ato administrativo ferir o meio ambiente ou o patrimônio histórico-cultural.
[1] NOGUEIRA, Paulo Lúcio. Instrumentos de Tutela de Direitos Constitucionais: Teoria, Prática e Jurisprudência – São Paulo: Saraiva, 1994.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2001, p. 104.
3 In Direito Constitucional, 9ª ed., São Paulo, Atlas, 2001, p. 187
POR Gustavo Dias Oliveira
I – INTRODUÇÃO
A Constituição Nacional de 1988 faz referência no seu art. 5º, inciso LXXIII, à ação popular. A ação popular é um remédio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão com o objetivo de obter controle de atos ou contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio federal, estadual ou municipal, ou ao patrimônio de autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas que recebem auxilio pecuniário do poder público.
A ação popular, que é regulada pela Lei 4.717 de 29 de junho de 1965, possibilita que qualquer cidadão tenha o direito de fiscalização dos atos administrativos, bem como de sua possível correção, quando houver desvio de sua real finalidade.
A nossa Constituição dispõe no referido artigo, que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular o ato lesivo ao patrimônio público ou entidade que o Estado participe, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
Esse direito de todo cidadão ser um fiscal dos atos e contratos administrativos, garantido constitucionalmente pela ação popular, vem a ser uma forma de garantia da participação democrática do próprio cidadão na vida pública, baseando-se no princípio da legalidade dos atos administrativos e também no conceito de que a coisa pública é patrimônio do povo, garantindo assim a sua titularidade da cidadania, exercendo seus direitos políticos.
É ainda oportuno o esclarecimento do professor Michel Temer “ Se é coisa do povo, a este cabe o direito de fiscalizar aquilo que é seu. Pertence-lhe o patrimônio do Estado. Por isso é público”. Verifica-se que há um sistema de fiscalização efetivado por meio de uma representação popular.
II – REQUISITOS
As condições gerais da ação popular são as mesmas para qualquer ação, isto é, a possibilidade jurídica do pedido, o interesse de agir e a legitimidade para a causa[1]
A legitimidade da ação parte do princípio de que a Carta Magna assegura, em seu texto, a qualquer cidadão a possibilidade de propor ação popular contra atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural. Para propor ação popular se requer, antes de mais nada, que o autor seja cidadão brasileiro no exercício de seus direitos cívicos e políticos. A prova de cidadania, segundo o § 3º do art. 1º da Lei n.º 4.717, de 29 de junho de 1965, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.
A ação popular, em seu requisito objetivo, se refere à natureza do ato ou da omissão da administração pública a ser impugnado que deve ser, obrigatoriamente, lesivo ao patrimônio público. A lesividade do ato ou da omissão deve ser concretamente provada na ação, se tornando assim requisito desta.
O desvio de poder da Administração, quando obedece a lei formalmente, afastando-se de seus objetivos, já é há muito tempo considerado como uma modalidade de ilegalidade dentro do nosso Direito Administrativo, ensejador do cabimento de ação popular.[2]
III – DAS PARTES
A legitimidade ativa surge do princípio constitucional (art. 5.º, LXXIII) que assegura a qualquer cidadão, seja ele cidadão brasileiro nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 21 anos, e ainda, o português equiparado, no gozo dos seus direito políticos, isto é, o eleitor, tem a possibilidade de propor ação popular. Exclui-se, portanto, aqueles que tiverem suspensos ou declarados perdidos seus direitos políticos. O cidadão menor de 21 tendo adquirido o direito de eleitor, não há necessidade de assistência.
A Súmula 365 do Supremo Tribunal Federal entende que a pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.
Os sujeitos passivos da ação, segundo o art. 6º,§ 2º da Lei 4.717/65, são: as pessoas públicas ou privadas, os autores e participantes do ato e os beneficiários do ato ou contrato lesivo ao patrimônio público.
IV – COMPETÊNCIA
A competência para processar e julgar a ação popular é determinada conforme a origem do ato impugnado, de acordo com o art. 5º da Lei 4. 717/65. Toda e qualquer autoridade será julgada em primeira instância, podendo ser interposto todos os recursos cabíveis no ordenamento jurídico brasileiro. Se o ato impugnado foi praticado por autoridade, funcionário ou administrador de órgão da União, autarquia ou entidade paraestatal da União, por exemplo, a competência é do juiz federal da Seção Judiciária em que se consumou o ato.
V – LIMINAR NA AÇÃO POPULAR
O pedido de liminar na ação popular, desde que atenda os requisitos específicos do periculum in mora e do fumus boni juris, é admitido expressamente pelo § 4.º do art. 5º da Lei 4.717/65. A liminar em ação popular foi introduzida pelo art. 34 da Lei 6.513, de 20 de dezembro de 1977, que dispõe: “Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado”.
VI – SENTENÇA E COISA JULGADA
Na ação popular, se o juiz decidir pela procedência da ação, o ato impugnado será inválido e haverá a condenação dos responsáveis ao pagamento de perdas e danos aos beneficiários, condenação dos réus às custas e despesas com a ação e honorários advocatícios e a produção de efeitos de coisa julgada erga omnes.
Quando a ação é julgada improcedente, deve-se investigar as causas de sua improcedência, para analisarem seus efeitos como observa Alexandre de Morais3:
“Se a ação popular for julgada improcedente por ser infundada, a sentença produzirá efeitos de coisa julgada erga omnes , permanecendo válido o ato. Porém, se a improcedência decorrer de deficiência probatória, apensar da manutenção da validade do ato impugnado, a decisão de mérito não terá eficácia de coisa julgada erga omnes, havendo possibilidade de ajuizamento de uma nova ação popular com o mesmo objeto e fundamento, por prevalecer o interesse público de defesa da legalidade e da moralidade administrativas, em busca da verdade real”.
VII – DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA AÇÃO POPULAR
A atuação do Ministério Público na ação popular é regulada pelo § 4º do art. 6º da Lei n.º 4.717/65 e atribuiu funções ao Ministério na ação popular, algumas obrigatórias e, outras facultativas. As funções obrigatórias são as de: acompanhar a ação e apressar a produção da prova (art. 6º, § 4º); promover a responsabilidade civil ou criminal, dos que nela incidirem (art. 6º, § 4º), hipótese em que atuará como autor. A referida lei tornou obrigatória a participação do Ministério Público, embora ele não possua legitimidade para a propositura da ação, deve providenciar para que as requisições de documentos e informações previstas no art. 7º, I, b sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz (art. 7º, § 1º); promover a execução de sentença condenatória quando o autor não o fizer, nos termos do artigo 16. Já as funções facultativas são: a de dar continuidade ao processo em caso de desistência ou absolvição de instância (extinção do processo, sem julgamento do mérito, por falta de providências a cargo do autor), é o que reza o art. 9º, ao assegurar a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação; é também facultativo o Ministério Público recorrer de decisões contrárias ao autor, o que também pode ser feito por qualquer cidadão.
A lei da ação popular impede expressamente que o Ministério Público assuma a defesa do ato impugnado ou de seus autores, mas não de se manifestar contra ou a favor da ação. Pode-se assim dizer, que a função do Ministério Público, na ação popular, é a de fiscal da lei, apontando qualquer irregularidade ou ilegalidade no processo, podendo opinar pela procedência ou improcedência da ação.
VIII – CONCLUSÃO
Nós como cidadãos, somos donos do patrimônio público, e por isso devemos privá-lo dos maus administradores públicos que agem em nosso nome. Significa que têm eles o dever de agir dentro dos parâmetros da moralidade e não causar qualquer prejuízo ao nosso patrimônio, igualmente, devem zelar pelo meio ambiente e preservar o patrimônio histórico-cultural. Quando isso não ocorre, e se pratica um ato que prejudique o patrimônio público, é nosso dever como cidadão lutar para que esse ato lesivo seja anulado. Para isso, precisaremos promover uma ação popular, que terá um fim preventivo ou repressivo objetivando a anulação do ato prejudicial ao patrimônio público que será cabível também quando o ato administrativo ferir o meio ambiente ou o patrimônio histórico-cultural.
[1] NOGUEIRA, Paulo Lúcio. Instrumentos de Tutela de Direitos Constitucionais: Teoria, Prática e Jurisprudência – São Paulo: Saraiva, 1994.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2001, p. 104.
3 In Direito Constitucional, 9ª ed., São Paulo, Atlas, 2001, p. 187
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